《政府信息公开条例》第十六条第二款规定的行政执法案卷信息可以不予公开，属于相对不公开，行政机关决定不予公开应当说明理由

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)][color=var(--weui-FG-2)]高鸿 殷勤 南通行政审判 [color=var(--weui-FG-2)]2023年11月22日 16:17 [color=var(--weui-FG-2)]江苏

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案例要旨

《政府信息公开条例》第十六条第二款规定的行政执法案卷信息可以不予公开，属于相对不公开，行政机关决定不予公开应当说明理由。结合《条例》第二十条和国务院办公厅规范性文件的规定，执法机关、执法对象、执法类别、执法结论以及行政许可、行政处罚的执法决定信息，均属于主动公开事项，行政机关未主动公开的，当事人可以通过信息公开方式申请获取。所涉信息存在国家秘密、商业秘密或者个人隐私等内容但可以区分处理的，行政机关应当区分处理，对可公开部分依法予以公开。

案情

2021年7月16日，刘某向某人社局提出政府信息公开申请，所需政府信息描述为“某人社局劳动监察支队责令某集团公司为职工补缴保险的劳动保障监察限期改正指令书和劳动保障监察行政处罚决定书（隐去隐私部分）”。2021年7月26日，某人社局向刘某作出政府信息公开申请答复书，称“经检索查找，劳动保障监察行政处理决定书不存在，劳动保障监察限期改正指令书属于行政执法案卷信息，根据《政府信息公开条例》第十六条第二款、第三十六条第（三）项规定，决定不予公开”。刘某不服，向复议机关申请行政复议，请求撤销某人社局作出的政府信息公开答复并责令重新答复。2021年8月30日，复议机关作出行政复议决定书，决定维持某人社局作出的政府信息公开答复。

刘某提起行政诉讼，请求撤销某人社局作出的政府信息公开申请答复书和复议机关作出的行政复议决定书。

审判

一审法院经审理认为，首先，针对刘某申请公开的劳动保障监察行政处理决定书，某人社局答复经检索查找没有相关信息，某人社局解释称因发出劳动保障监察限期改正指令书后用人单位已经自行改正，无须再作出行政处理决定，其解释合理。其次，针对刘某申请公开的劳动保障监察限期改正指令书，该指令书属于对当事人权利义务产生影响的最终的行政行为，刘某在申请公开时亦表明所需为隐去隐私后的部分，某人社局应当保障刘某的知情权，其不予公开的理由不能成立。因被诉信息公开答复部分内容不合法，复议机关所作维持原行政行为的行政复议决定亦不合法。考虑到劳动保障监察限期改正指令书中是否存在不宜公开的内容，尚需某人社局作出裁量，故由某人社局重新作出答复更为适当。

2021年11月26日，一审法院依据行政诉讼法第七十条第（二）项、第七十九条，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第9条第1款，作出判决：一、撤销某人社局于2021年7月26日作出的政府信息公开申请答复书中针对刘某申请公开某人社局劳动监察支队责令某集团公司为职工补缴保险的劳动保障监察限期改正指令书部分的答复；二、撤销复议机关于2021年8月30日作出的行政复议决定书；三、责令某人社局于判决生效之日起20个工作日内针对刘某要求公开某人社局劳动监察支队责令某集团公司为职工补缴保险的劳动保障监察限期改正指令书的申请重新作出答复；四、驳回刘某的其他诉讼请求。

某人社局、复议机关不服一审判决，提起上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。

评析

行政执法案卷信息可以不予公开，是修改后的《政府信息公开条例行政执法案卷信息可以不予公开，是修改后的《政府信息公开条例 》（以下简称《条例》 ）的一项新规定，但对于何谓行政执法案卷信息、什么情况下可以不予公开、是否存在例外等问题，《条例》 没有给出明确答案。行政诉讼中如何解释并运用“行政执法案卷信息可以不予公开”，是《条例》实施的难点之一。

一、行政执法案卷信息不予公开规则的扩张适用

《条例》首次将行政执法案卷信息上升为法律概念，出现在我国法律规范体系中。此前运用广泛的概念是行政执法案卷，可追溯至国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》规定：“行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”根据这一表述，行政执法案卷形式上是与行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法活动相关，内容上包含了行政检查记录、证据材料、执法文书等。上述界定，虽能给行政执法案卷信息这一概念以解释上的参考，但行政执法“不是一个精确的学术概念，而是人们对广狭不一的行政活动的俗称”，关于什么是行政执法，无论是学界讨论或是实践中的概念运用，都未能获得一致意见。广义的行政执法可以指向全部行政机关执行与本机关有关法律的活动，而最狭义的行政执法有时仅指行政处罚。

由于行政执法概念外延的扩张，使得行政执法案卷信息的语义范围不断扩大。对于当事人申请的信息，行政机关常以属于履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息为由拒绝公开，除了行政处罚、行政许可和行政强制，行政裁决、行政确认、行政调查、行政处理都属于履行行政管理职能，而申请人申请的包括证据、依据、检查笔录、现场照片、内部审批文书、函件、现场录像、处理结果等，都可以被行政执法案卷信息这一概念所涵盖。例如，本案中人社部门就主张所作出的劳动监察限期改正指令书是履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息。实践中，有的裁判认为，“依政府信息公开途径申请公开行政执法案卷信息的，行政机关可以拒绝，从而驳回原告的诉讼请求”，由此形成一种对行政执法案卷的形式化判断和弱司法审查立场。

需要追问的是，对行政执法案卷信息的判断，是否仅仅停留在形式认定的层面——只要是归档在行政机关执法案卷中的信息，便属于行政执法案卷信息？抑或是，可借概念实质内涵的限缩作用，使得部分即使被装订在案卷中的信息依然可以被排除在可以不予公开的适用范围之外？

二、政府信息知情权与阅览卷宗权的区分与竞合

就权利类型来说，政府信息公开保障的是公民知情权，行政执法案卷通常对应当事人的阅览卷宗权。对两种权利及其作用机制存在的模糊认识，导致实务中用阅览卷宗权代替知情权，扩大行政执法案卷信息不予公开的范围。

（一）阅览卷宗权与知情权的法律属性

卷宗阅览权，是指处于特定行政程序中的当事人或利害关系人为主张或维护其法律上利益之必要，有向行政机关申请阅览、抄写、复印或拍摄有关资料或卷宗的权利。阅览卷宗、说明理由等制度是现代行政程序法的普遍制度，被视为行政正义的基本要素。赋予当事人阅览权的功能在于，通过抄写、阅览、复印有关材料，使其尽可能知悉了解程序进行之标的与过程，并采取针对性措施与行政机关形成有效对抗。因此，卷宗阅览权是行政程序中的重要制度，是实现当事人参与行政程序、实际影响行政决定形成的前提条件，是“司法程序中‘武器平等’原则在行政程序中的体现”。

阅览卷宗权与知情权，两者在权利主体、权利性质、权利目的、权利存续期间以及救济方式等方面均存在区别。阅览卷宗权属于行政程序的当事人及利害关系人所有，仅可在个案的行政程序中主张，知情权则属于一般人所有，无时效限制，只要存在政府信息即可主张；阅览卷宗权是附属的程序性权利，知情权是独立的实体权利；阅览卷宗权是保障被处分人的防御权，属于主观性信息公开请求制度，信息公开则首先服务于知情权的满足，属于客观性信息公开请求制度；卷宗阅览权主要着眼于行政过程的公开，知情权更注重结果的公开，知悉政府信息本身即是法律所保障的利益；当权利人认为知情权遭到侵犯时，可以迳行对行政机关的信息公开答复或者不予答复行为提起行政诉讼，当卷宗阅览权遭到侵犯时，权利人只能在对实体决定不服提出诉讼时，作为实体决定程序违法的事由加以主张。

由此可见，阅览卷宗权与政府信息知情权分属不同权利类型并服务于不同的目的。知情权的范围较之阅览卷宗权要广泛得多，原则上行政案件的相关资料形成后就成为政府信息的一部分，成为知情权的客体。

（二）阅览卷宗权与知情权范围的交叉与分野

最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第（4）项规定：“行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”这一规定，明确了行政执法案卷信息公开的适用规则。然而，实践中对该条司法解释规定的理解大相径庭。一种观点认为，当事人、利害关系人应当依据相关法律、法规的规定申请查阅行政执法案卷材料，即不宜通过政府信息公开方式申请获取。另一种观点认为，行政程序中的当事人、利害关系人不能以政府信息公开的方式申请查阅案卷材料，但行政程序结束后，任何人都可以要求行政机关公开相关政府信息。对上述两种观点，可以基于法条文义解释和目的解释方法予以甄别。

其一，上述规定将申请查阅案卷材料的当事人、利害关系人明确限定为“行政程序中的”，表明阅览卷宗权只存续于特定行政程序的进行期间，而无论程序开始前还是程序终结后，这种权利均不存在。既然阅览卷宗权不存在，那么与知情权也就不会发生竞合。以行政许可法为例，该法第四十八条第（四）项规定：“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证”。据此可知，阅览卷宗权只存续于自听证通知时起至听证结束时止的期间内。那么，此前或此后的任何时间则不发生与知情权的竞合，无论是申请人还是利害关系人，也不论是否出于阅览卷宗的目的，均可以普通申请人的身份向行政许可机关提出政府信息公开申请。行政机关如果拒绝提供或者不予答复，申请人可以对其提起政府信息公开诉讼。

其二，之所以从行政执法的某一程序环节开始到程序终结或行政机关作出行政决定的期间，将阅览卷宗权较之知情权居于更加优越的法律地位，主要是为了保障行政效能原则，确保行政程序的顺利进行，防止当事人在行政程序进行期间利用法律漏洞动辄提起诉讼，从而阻滞行政程序的进行，避免不当增加行政机关的负担，进而损害诉讼公平，保证阅览卷宗制度不在事实上被废除。此时，当事人、利害关系人应当按照阅览卷宗权的权利范围和行使方式进行，而不宜迳行通过政府信息公开方式申请获取程序正在进行中的行政执法案卷信息。

其三，从后果取向的角度考察，当事人在行政程序终结后提出政府信息公开申请，并不会对正在进行的行政执法程序造成不当侵扰。但如果此时行政机关要求申请人以查阅行政执法案卷材料的方式重新提出申请，则该次申请程序无疑就是空转的，不仅增加了当事人的信息获取成本，也增加了行政机关的信息公开成本。反之，如果行政机关认为所申请公开的信息不存在或者因属于绝对不公开情形的，可以据此作出答复并予以说明，也无需申请人另行申请查阅行政执法案卷材料。可见，无论从行政执法效能，还是从信息公开成本和实际后果考虑，都应当承认公民在行政执法程序结束后，通过政府信息公开方式申请获取行政执法案卷材料的权利。

其四，考虑到行政执法案卷本质上也是知情权的客体，将正在“行政程序中的”行政执法案卷作为豁免公开和司法审查的对象，本身即属于对知情权的例外规定，而基于“例外规定不宜再作扩大解释”的体系解释规则，对此处的“行政程序中的案卷材料”，也不宜再扩大解释为“行政程序的案卷材料”或者“行政执法过程中形成的案卷材料”。本案中，省、市人社部门均认为，所有形成于行政执法程序的行政执法案卷信息，当事人均不宜通过政府信息公开方式获取，即属于对司法解释规定的错误理解。

三、行政执法案卷信息予以公开的规则构造

知情权不是服务于个人的利益，而是服务于参政议政、监督依法行政的公共利益。保障公民知情权，指向的是知情权所服务的公共利益。认识和把握行政执法案卷信息公开问题，需从上述原理体系中加以解读，遵循“公开为原则、不公开为例外”原则。

（一）行政执法案卷信息属于相对不公开事项

《条例》分别在第十四条、第十五条、第十六条对政府信息不予公开作出规定。其中，第十四条规定涉及国家秘密、法律法规禁止公开和“三安全一稳定”事项不予公开，第十五条规定涉及商业秘密和个人隐私事项非经权利人同意或者不公开将对公共利益造成重大影响的不得公开，第十六条规定内部事务信息、过程性信息和行政执法案卷信息可以不予公开。

在规范表述上，《条例》第十六条对行政执法案卷信息是否公开表述为“可以不予公开”，而非“不予公开”，因此，行政执法案卷信息属于相对不公开事项，而非绝对不公开，行政机关应当就是否以及如何公开进行裁量后作出决定。从行政裁量权的构造来看，包括事实裁量、决定裁量、幅度裁量等。从正当法律程序和事后司法审查双重角度来看，行政机关行使裁量权应当说明理由，以表明综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定；人民法院只有通过行政决定中的理由说明，才能知晓行政机关考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效审查和评价行政行为的合法性，此即所谓“无理由则无行政行为”。本案中，某人社局答复认为劳动保障监察限期改正指令书属于行政执法案卷信息而不予公开，但没有说明不公开的实质性理由，陷入了“以结论证明结论”的循环论证，该理由说明是难以令人信服的。

（二）行政执法案卷信息不公开的实质理由

需要进一步求证的是，执法案卷信息之所以不予公开的实质理由为何，从而分析其在例外地予以公开时可能考虑的因素。

其一，行政执法案卷信息包含国家秘密或者商业秘密、个人隐私。如上所述，政府信息涉及国家秘密，属于绝对不公开事项，而在涉及商业秘密、个人隐私时，公开前需要经过权利人同意程序，否则可能涉及对市场主体公平竞争权以及个人信息自由的侵犯。同时，行政机关还要裁量不公开是否构成对公共利益的重大不利影响，当存在此情形时，对私主体利益的保护要让位于对公共利益的维护。

其二，行政执法案卷信息涉及过程性信息。行政执法案卷信息与行政过程性信息存在交叉，如本案某人社局在信息公开答复中就认为所涉信息属于行政执法过程中形成的执法案卷信息。过程性信息同样属于相对不公开事项，最高法院通过案例指出，内部信息、过程性信息之所以不予公开，是因为其“普遍具有内部性和非终极性的特点，属于意思形成的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成”。这在一定程度上回应了实践中的疑难问题。总体而言，对于过程性信息的保护应有诸多严格限制，包括内容的限制和期限的限制。考虑行政决策形成准备阶段的信息尚处于不确定状态，过早公开将不利于决策和决定的公正，此时可以免于公开；而对于讨论所依据的事实材料和结果信息，原则上不能免于公开；对作为最终行政决定的直接准备性工作和前置决定在最终决定结束前免于公开，但在行政程序结束后也不能免于公开。“不公开这类信息，并非基于信息的性质，而是基于损害标准”，即公开信息是否妨碍行政机关正常履行职责。

其三，行政执法案卷信息需要分析、加工、制作。根据《条例》第二条，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。依照当然解释，政府信息是已经制作形成的信息，申请人要求行政机关对行政执法过程中相关的材料进行分析、加工、制作的，不属于政府信息的范围。

（三）行政执法案卷信息公开的情形

行政程序终结后，当事人的阅览卷宗权转为政府信息知情权，可以通过政府信息公开的方式申请获取行政执法案卷信息。

其一，法定公开。根据《条例》第二十条第（六）项，行政机关实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定，属于主动公开事项，据此，与之相关的行政执法案卷信息应当主动公开。同时，《条例》虽然仅规定主动公开行政处罚决定的限于“行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”，但国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》第二条第（六）项进一步规定：“行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督，行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外”。国务院办公厅是《条例》第三条第二款规定的全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作，国务院办公厅在指导意见中的政府信息公开规定，应当得到遵守和执行。行政机关应当在规定时限内向社会公布执法对象、执法类别、执法结论等信息，以及行政许可、行政处罚的执法决定信息，而不仅限于具有一定社会影响的行政处罚决定。本案中，鉴于某人社局未作出行政处罚或处理决定，劳动保障监察限期改正指令书是具有最终拘束力的行政执法决定类信息，应当主动公开。某人社局未主动公开，刘某有权申请公开。

其二，裁量公开。根据《条例》第二十二条，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。同时，最高法院《关于适用行政诉讼法的解释》第91条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。考虑《条例》不仅规定了绝对不公开事项，也规定了涉及商业秘密和个人隐私的不得公开事项，上述规定中的“区分处理”应当作扩大解释，即既包含对不应当公开事项和应当公开事项的区分处理，也包含对公开是否征求权利人同意、不公开是否对公共利益造成重大影响的区分处理。对政府信息申请的区分处理属于行政裁量权行使范围，行政机关对信息公开申请是否含有不应当公开的内容、是否能够作出区分处理，具有首次判断权，人民法院则审查行政机关的判断是否合法。在行政机关拒绝公开所申请信息，而人民法院认为可以区分处理的，基于知情权保护的公共利益指向性，原则上也应当交由行政机关作出实质性首次判断。本案中，考虑劳动保障监察限期改正指令书涉及与补缴职工保险相关的个人身份信息等个人隐私事项，对该个人隐私的具体范围、如何区分处理，由具体行使行政职权和掌握相关信息的人社部门行使首次判断权更为适当。

四、行政执法案卷信息公开与知情权的无漏洞保护

尽管“信息公开和卷宗阅览是一个源头上所产生的两条河流，时而交叉、时而分流”，但“制度定位的不同将影响其在解释上的立场和结果”。阅览卷宗权是附属的程序权利，服务于私人在个案行政程序中维护自身的合法权益；知情权属于独立的实体权利，服务于监督政府、参政议政的公共利益，只要存在政府信息，任何公民均可主张。从实定法规定来看，阅览卷宗权的行使方式和保护范围受颇多限制，远窄于知情权。

公法上的知情权源自公民的参政权与监督权，已成为个人的实定法权利。私人申请政府信息公开，就是在行使自己受行政法规范保护的知情权。《条例》要求“公开为常态，不公开为例外”，这意味着对知情权的保护应当体现无漏洞保护。行政执法案卷信息并非绝对不予公开，而仅在行政程序过程中这一特定阶段，知情权暂时地让位于阅览卷宗权。在现行政府信息公开规范体系下，行政执法案卷信息中存在诸多主动公开的内容，有关行政许可、行政处罚的执法决定信息，行政机关更应在规定时限内及时向社会公布。在行政机关未主动履职时，法律允许和倡导公民通过申请政府信息公开方式获取此类行政执法案卷信息，而行政机关不予公开行政执法案卷信息未说明理由，或者迳行告知当事人通过阅览卷宗方式查阅的，人民法院不予支持。（部分内容已隐）

来源：《人民司法》案例 2023年第11期